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Verso un’unione di bilancio europea, analisi delle possibili soluzioni

Verso un’unione di bilancio europea, analisi delle possibili soluzioni

L’eurozona al giorno d’oggi rappresenta una costruzione incompleta, in quanto manca di un’unione politica e fiscale che ne aumentino la resilienza e la capacità di far fronte alle crisi economiche che possono colpire singoli stati dell’Unione.

L’esistenza della sola unione monetaria, affiancata dalla presenza di bilanci e debiti pubblici nazionali, rende l’Eurozona ancora troppo fragile.

Al fine di favorire il completamento dell’unione monetaria, risulta necessario procedere verso un’unione di bilancio. Quest’ultima necessita, in primo luogo, di un parziale consolidamento dei debiti pubblici nazionali tramite la creazione di una autorità fiscale in grado di emettere strumenti di debito comune. In secondo luogo, bisogna procedere al consolidamento anche di una sempre maggior porzione dei bilanci nazionali in un unico bilancio a livello comunitario. Un bilancio a livello comunitario, unico e dotato di risorse capienti, potrebbe infatti intervenire in momenti di crisi tramite trasferimenti automatici verso i paesi colpiti da shock negativi.

Numerose ricerche empiriche[1] mostrano l’importanza di una unione di bilancio come strumento di stabilizzazione del sistema economico, in quanto i cicli economici dei diversi stati membri presentano andamenti simili ma di differenti ampiezze, come mostrato dal grafico sotto riportato.


Figura 1: Componente ciclica del PIL nei paesi dell’Eurozona, 1995-2014 (%)
Fonte: De Grauwe e Ji (2016), Flexibility versus Stability. A difficult trade-off in the Eurozone

Dalle ricerche, in particolare, emerge come nei paesi periferici i tassi di crescita del PIL siano dominati dai movimenti ciclici dell’attività economica (la Grecia rappresenta il caso più estremo).

L’asimmetria fra i paesi dell’Eurozona, che giustifica trasferimenti di bilancio nei confronti dei paesi maggiormente colpiti dalle crisi, va ricercata non in una mancanza di correlazione tra i movimenti del ciclo economico (come si evince dalla Figura 1) quanto piuttosto nella intensità di espansione-recessione dei tassi di crescita.

Un’unione di bilancio, come sopra descritto, richiede necessariamente un’unione politica molto forte in quanto gli stati membri dovrebbero cedere parte della propria sovranità in materia di spesa e tassazione in favore delle istituzioni europee. Un’unione politica di questo genere potrebbe rivelarsi necessaria nel lungo periodo al fine di rendere sostenibile l’unione monetaria riducendo al contempo la fragilità che oggi la caratterizza.

Attualmente, lo scenario politico, essendo dominato soprattutto da tendenze nazionaliste, esacerbate dalla situazione creata dalla pandemia, rende difficile lo sviluppo di una unione politica che porti i cittadini e le istituzioni a voler perseguire un fine comune, mossi dal senso di appartenenza a una stessa nazione.

Numerose sono comunque le strategie che possono essere messe in atto al fine di favorire una politica fiscale comune: le principali sono l’emissione congiunta di strumenti di debito e la creazione di uno spazio fiscale unitario, tramite la formazione di un bilancio maggiormente accentrato, volto a supportare meccanismi di assicurazione comune.

La prima soluzione, ossia l’emissione congiunta di “Eurobbligazioni” permetterebbe di perseguire una duplice finalità: tali strumenti renderebbero i paesi membri solidalmente responsabili del debito emesso, mostrando ai mercati un impegno serio e concreto verso il futuro dell’euro. Inoltre, tali titoli ridurrebbero la possibilità che alcuni Paesi dell’area possano trovarsi in condizioni di crisi di liquidità, anche in termini di crollo di domanda per il loro debito, durante le fasi negative del ciclo economico.

L’emissione di eurobbligazioni ha sempre incontrato il parere contrario di diversi Stati membri poiché comporta alcuni problemi; tra questi in particolare il fenomeno dell’azzardo morale in quanto, essendo il debito garantito dai paesi partecipanti solidalmente, potrebbe portare i paesi meno virtuosi a indebitarsi eccessivamente. In questo contesto i paesi più virtuosi sono quindi restii ad accettare questa ipotesi a meno che non vengano istituite politiche a livello comunitario volte a limitare la possibilità di eccessivo indebitamento e di un utilizzo non adeguato delle risorse.

Un altro problema strettamente legato al primo riguarda in particolare i paesi cosiddetti virtuosi, che godono di rating molto elevati sul proprio debito e quindi sarebbero in grado di finanziarsi sul mercato a condizioni migliori emettendo debito nazionale. Per ovviare a questo problema sono necessari meccanismi che consentano di rendere l’emissione congiunta attrattiva per i vari paesi, lavorando ad esempio sui prezzi, portando i paesi con un debito pubblico più elevato o i paesi che pongono in essere politiche di bilancio poco prudenti a pagare un prezzo più elevato[2].

Un’emissione di successo di tali titoli porterebbe alla creazione di un nuovo mercato di titoli di stato molto liquidi e risk-free, in grado di attrarre investimenti esteri e in ultima analisi di rafforzare il ruolo dell’euro quale valuta di riserva.

La creazione di uno spazio fiscale che funga da sistema di assicurazione durante le fasi di recessione mediante trasferimenti tra paesi rappresenta un altro strumento per giungere ad una unione di bilancio all’interno dell’Eurozona.

Si supponga quindi che i bilanci all’interno dell’unione monetaria siano in buona parte accentrati e che si presenti uno shock asimmetrico che colpisca negativamente il paese F, impattando negativamente sulla domanda aggregata e positivamente il paese G, con un conseguente aumento della domanda aggregata come dal grafico riportato. 


Figura 2: Shock asimmetrico di domanda in Francia (figura a sinistra) e in Germania (figura a destra)
Fonte: (De Grauwe, 2019, Economia dell’unione monetaria)

In caso di shock temporanei, risulta evidente come uno spazio fiscale con un bilancio centralizzato possa fungere da meccanismo di assicurazione per assorbire lo shock.

Il bilancio centralizzato redistribuisce il reddito automaticamente tramite assicurazione contro la disoccupazione dal paese G, dove il prodotto e l’occupazione totali sono aumentate, al paese F.

Tornando all’esempio sopra proposto, nel caso in cui l’avanzo nel paese A (dovuto al maggior prodotto ed alla maggiore riscossione di imposte sui redditi) eguagli quello del paese B, non è necessaria l’emissione di titoli di debito. In presenza di un disavanzo superiore grazie alla centralizzazione dei bilanci sarebbe possibile l’emissione di titoli di debito comune.

In caso di shock permanenti, i meccanismi di assicurazione risulterebbero sufficienti invece solo per garantire ai paesi in recessione di effettuare i dovuti aggiustamenti e le riforme strutturali. Necessaria è quindi in questa situazione una elevata flessibilità all’interno del paese interessato dallo shock negativo, ad esempio tramite la flessibilità dei prezzi e dei salari e/o della mobilità del lavoro. In assenza di flessibilità, il meccanismo di assicurazione si trasformerebbe in un meccanismo di trasferimento permanente, fine a sé stesso, da un paese all’altro.

Il funzionamento del meccanismo esposto necessita quindi della possibilità di emissione di debito comune durante le fasi negative del ciclo economico e/o in caso di shock asimmetrici. Al fine di eliminare i rischi derivanti dall’eccessivo accumulo di debito pubblico, potrebbe essere imposta una regola fiscale che preveda nelle fasi espansive del ciclo economico il riscatto delle obbligazioni emesse durante le recessioni.

La sempre maggiore necessità di una unione di bilancio e di debito per far fronte ai periodi di recessione hanno portato il Consiglio Europeo ad approvare il Next Generation EU (NGEU), per far fronte alla crisi dovuta alla pandemia da COVID-19.

Il NGEU è uno strumento, introdotto per favorire la ripresa economica, da 750 miliardi di euro[3] che consente alla Commissione Europea di indebitarsi sul mercato dei capitali, sfruttando l’elevato rating creditizio; i fondi vengono raccolti tramite l’emissione di bond garantiti dal bilancio europeo.

Le risorse verranno successivamente trasferite dalla Commissione ai paesi membri sotto forma di grants per 390 miliardi di euro e di loans per 360[4].

Con l’accordo del Consiglio, il Bilancio Ue crescerà fino a 1.824,3 miliardi di euro per quanto riguarda il Quadro Finanziario Pluriennale (QFP) 2021-2027, come dal grafico sotto riportato.


Figura 3: Spesa dell’UE 2021-2027
Fonte: Consiglio Europeo

La vera novità introdotta con il NGEU riguarda le risorse proprie di cui disporrà l’Unione nel bilancio comunitario. Tra queste le più importanti riguardano la tassa sui rifiuti di plastica non riciclati, le proposte per la definizione della web tax e di un adeguamento delle emissioni di carbonio; si segnalano anche le possibili introduzioni di un’imposta sulle transazioni finanziarie e di una nuova base imponibile comune per l’imposta sulle società.

In conclusione, l’analisi presentata sottolinea l’importanza, per il successo dell’Eurozona, del rafforzamento del processo di unificazione politica. Tale processo deve necessariamente avvenire tramite il parziale abbandono degli stati membri della sovranità in materia di emissione di debito e con l’adozione di politiche di bilancio comuni, al fine di ridurre le fragilità dell’unione e di far fronte agli shock, simmetrici o asimmetrici, che possono colpire i singoli paesi in misura diversa.

L’introduzione del Next Generation Eu rappresenta una prima risposta verso la creazione di una Europa maggiormente resiliente e orientata al futuro, nella quale il perseguimento di un interesse comune viene anteposto a quello dei singoli paesi.

A cura di Federico Guerra

NOTE:

[1] Si veda ad esempio De Grauwe e Ji, (2016).

[2] Si veda la proposta del Think Tank Bruegel (Delpla e von Weizsacker, 2010).

[3] Il fulcro del NGEU è il Recovery and Resilience facility, dotato di 672,5 miliardi di euro.

[4] Delle risorse che verranno raccolte, è previsto che il 70% dovrà essere utilizzato nel biennio 2021-2022.

BIBLIOGRAFIA:

Commissione Europea, (2020). Piano per la ripresa dell’Europa.

De Grauwe, P. (2019). Economia dell’unione monetaria. Il Mulino.

De Grauwe, P. (2013). Design Failures in the Eurozone. London: London School of Economics and Political Science.

De Grauwe, P., Ji, Y. (2016). Flexibility versus Stability: A Difficult Tradeoff in the Eurozone. CEPS Working Document, n. 422.

Della Posta, P. (2003). Vecchie e nuove teorie delle aree monetarie ottimali. Discussion Papers, Dipartimento di Scienze Economiche – Università di Pisa.

Mundell, R.A. (1961). Theory of Optimum Currency Areas. American Economic Review, vol. 51, 657-65.

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